Правомерно ли заключение ФБУ, подведомственным Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, договора о целевом обучении лиц, которые впоследствии будут трудоустроены в территориальном органе Федеральной службы?

По данному вопросу мы придерживаемся следующей позиции:

Федеральное бюджетное учреждение не вправе заключать договор о целевом обучении лиц, которые впоследствии будут трудоустроены в ТОФОИВ.

Обоснование позиции:

Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека создан в целях осуществления функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Источником финансового обеспечения функций территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (ТОФОИВ) являются бюджетные ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений (ст. 69.1, п. 11 ст. 161 БК РФ). Обязательства, связанные с финансовым обеспечением деятельности ТОФОИВ являются расходными обязательствами РФ (п. 1 ст. 84 БК РФ).

В соответствии с положениями ч. 3 ст. 71.1 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ и п. 1 Постановления Правительства РФ от 27.04.2024 N 555 источником финансового обеспечения расходов, связанных с удовлетворением целевой кадровой потребности ТОФОИВ, являются бюджетные ассигнования федерального бюджета. Причем способ финансового обеспечения соответствующих расходов определен Правилами. Лимиты бюджетных обязательств непосредственно до ТОФОИВ в целях оплаты расходов, связанных с целевым обучением, не доводятся, поскольку договор о целевом обучении, заключенный ТОФОИВ, не является основанием возникновения бюджетных обязательств. Соответствующие расходы учитываются при определении объема субсидий, предоставляемых в целях финансового обеспечения выполнения государственного задания непосредственно образовательным организациям, которые фактически будут осуществлять целевое обучение. Квоты приема на целевое обучение по образовательным программам высшего образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета устанавливаются Правительством РФ.

Таким образом, в настоящее время возможность заключения договора о целевом обучении, на основании которого возникают бюджетные обязательства, непосредственно у ТОФОИВ отсутствует. Не предусмотрена такая возможность и для федеральных бюджетных учреждений, поскольку при наличии у них целевой кадровой потребности информация о ней доводится до федерального государственного органа, осуществляющего в отношении бюджетного учреждения функции и полномочия учредителя (пп. "а" п. 4 Правил). В свою очередь, орган-учредитель представляет в Министерство науки и высшего образования Российской Федерации информацию о количестве мест по специальностям, направлениям подготовки, научным специальностям, которое необходимо установить для приема на целевое обучение, с указанием образовательных организаций, в которые необходимо осуществить прием на целевое обучение (п. 6 Правил).

Иными словами, при наличии обоснованной целевой кадровой потребности непосредственно учреждению не придется нести расходы, связанные с целевым обучение. Само по себе наличие у бюджетных учреждений права на осуществление приносящей доход деятельности не изменяет способ финансового обеспечения расходов, связанных с целевым обучением, поскольку не может отрицаться преобладание в составе деятельности бюджетных учреждений публично значимых функций (п. 6.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 25.01.2024 N 3-П).

Бюджетное учреждение, являясь некоммерческой организацией, может осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано и соответствует указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (п. 4 ст. 50, п. 3 ст. 298 ГК РФ, п. 2 ст. 24 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ). Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации. Цель создания федерального бюджетного учреждения - выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (п. 1 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ).

При этом следует разграничивать понятия "функции госоргана" и "государственные/муниципальные работы/услуги", потребность в которых возникает у определенных категорий потребителей. В отличие от казенных учреждений, бюджетным учреждениям не может быть поручено исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов).

В силу абзаца второго п. 3 ст. 298 ГК РФ доходы, полученные бюджетным учреждением от приносящей доходы деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения. Это означает, что учредитель не вправе изымать у учреждения указанные средства или определять направления их использования. Вместе с тем, самостоятельность учреждения в распоряжении указанными средствами не абсолютна: она очерчена пределами, установленными для некоммерческих организаций положениями ГК РФ и Законом N 7-ФЗ. Соответственно, все имущество бюджетного учреждения, включая средства, поступающие в самостоятельное распоряжение учреждения, может быть использовано для достижения целей его создания.

Цель создания бюджетного учреждения определяется основным видом его деятельности (п. 1 ст. 24 Закона N 7-ФЗ). Соответственно, прибыль, полученная бюджетным учреждением в рамках приносящей доход деятельности, также не может быть использована на цели, отличные от целей создания учреждения. Это объясняется тем, что все имущество бюджетного учреждения, включая то, распоряжаться которым учреждение вправе самостоятельно, находится в собственности публично-правового образования, а значит, должно быть использовано исключительно в публичных интересах. Экономически необоснованные и несвойственные для учреждения расходы, в том числе расходы на оплату образовательных услуг, могут быть признаны убытками (см., например, определение СК по гражданским делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 16.06.2022 по делу N 8Г-8875/2022[88-10552/2022]). Причем то обстоятельство, что договор о целевом обучении заключен в интересах ТОФОИВ, не может рассматриваться в качестве подтверждения использования имущества бюджетного учреждения в публичных интересах, поскольку:

- законодательством РФ прямо предусмотрен механизм финансового обеспечения расходов, связанных с целевым обучением за счет бюджетных ассигнований;

- органы государственной власти не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий (ст. 30 БК РФ).

Судебной практики в подтверждение того, что решение об осуществлении расходов в пользу иных лиц в случаях, не предусмотренных законодательством РФ, рассматривается в качестве нарушения с точки зрения органов государственного финансового контроля, нами не обнаружено. Вместе с тем, подобного рода решения могут стать поводом для предъявления к должностным лицам требования о возмещении ущерба по результатам контроля, осуществляемого органом-учредителем в соответствии с положениями п. 5.1 ст. 32 Закона N 7-ФЗ, а также органами прокуратуры.

Ответ подготовил: Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ советник государственной гражданской службы РФ 2 класса Шершнева Анна