Не нарушает ли орган местного самоуправления федеральное законодательство при выдаче справок о составе семьи?

Прежде всего, отметим, что Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - Закон N 5242-1) различает лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации, и органы регистрационного учета. Перечень лиц, ответственных за регистрацию, утвержден постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию" (далее - Правила N 713).

Как прямо следует из ст. 3 Закона N 5242-I, п. 12, 18, 44 Правил N 713, сведения о регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства находятся в распоряжении органов регистрационного учета и предоставляются заинтересованным лицам именно этими органами. При этом в соответствии с п. 2 Правил N 713 органами регистрационного учета являются территориальные органы МВД РФ. Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по предоставлению адресно-справочной информации утвержден Приказом МВД России от 16.09.2021 N 680.

Органы местного самоуправления поименованы в Правилах N 713 в качестве лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а не в качестве органов регистрационного учета. В их компетенцию входит предоставление органу регистрационного учета (многофункциональному центру) сведений о договоре социального найма жилого помещения, на основании которого заявитель становится на регистрационный учет (п. 9 Правил). Действующее законодательство не возлагает на органы местного самоуправления обязанность хранить сведения о регистрации и, соответственно, предоставлять их по запросам заинтересованных лиц (смотрите Вопрос: Уполномочены ли органы местного самоуправления выдавать гражданам справку о составе семьи? (ответ Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления)).

Положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) также не предусматривают каких-либо полномочий органов местного самоуправления в сфере регистрационного учета граждан и не возлагает на них обязанности по выдаче ими справок, выписок, подтверждающих факт проживания гражданина, состав семьи.

Органы местного самоуправления поселений, муниципальных округов, городских округов осуществляют учет личных подсобных хозяйств, которые вносятся в похозяйственные книги. При этом сведения, необходимые для заполнения похозяйственной книги, предоставляются гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство, на добровольной основе (п. 1 ст. 8 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", далее - Закон N 112-ФЗ, п. 1 Порядка ведения похозяйственных книг, утвержденного приказом Минсельхоза России от 27 сентября 2022 г. N 629, далее - Порядок).

В похозяйственной книге содержатся основные сведения о личном подсобном хозяйстве, в том числе фамилия, имя, отчество, дата рождения гражданина, которому предоставлен и (или) которым приобретен земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства, а также фамилии, имена, отчества, даты рождения совместно проживающих с ним и (или) совместно осуществляющих с ним ведение личного подсобного хозяйства членов его семьи (п. 2 ст. 8 Закона N 112-ФЗ).

То есть похозяйственная книга не содержит достоверных сведений о лицах, зарегистрированных в жилом помещении по месту жительства или месту пребывания. Она преследует иные цели, нежели миграционный учет граждан.

Поэтому справка о составе семьи, выданная на основе похозяйственных книг, не может подтверждать точность данных сведений.

Выдача справок о составе семьи, равно как и выписок из домовых (поквартирных) книг, в настоящее время действующим законодательством не регламентирована. Соответственно, органы местного самоуправления не обязаны выдавать такие справки. Аналогичного мнения придерживаются специалисты Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (смотрите: Вопрос: Уполномочены ли органы местного самоуправления выдавать гражданам справку о составе семьи?; Вопрос: Приказом Министра внутренних дел Российской Федерации от 31 декабря 2017 года N 984 отменены выписки из домовых книг. Зачем это сделано? Уполномочен ли какой-либо орган выдавать их в настоящее время?, письмо Министерства экономического развития РФ от 13 сентября 2018 г. N Д09и-716 "О выдаче выписок из домовых книг и карточек учета собственников жилого помещения").

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) исходит из необходимости внедрения и развития межведомственного, в том числе электронного, взаимодействия между органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления. В п. 2 ч. 1 ст. 7 Закона N 210-ФЗ установлен запрет требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций. В системе МВД РФ формируется базовый государственный информационный ресурс регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (база данных).

Информация, содержащаяся в базе данных, также предоставляется органам государственной власти и органам местного самоуправления в случаях, когда это необходимо для осуществления ими своих полномочий, в том числе для предоставления государственных и муниципальных услуг (ст. 3 Закона N 210-ФЗ).

В связи с этим необходимость в выдаче органами местного самоуправления гражданам справок о составе семьи в настоящее время отсутствует.

В то же время отметим, что перечень полномочий органов местного самоуправления, содержащийся в Законе N 131-ФЗ, не является исчерпывающим. Частью 3 ст. 14 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что законами субъекта РФ и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных ч. 1 ст. 14 Закона N 131-ФЗ вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного п. 23 ч. 1 ст. 14 Закона N 131-ФЗ).

В частности, к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда (п. 2 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ); определение дохода граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях признания граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования (п. 2.1 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ); ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (п. 3 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ), по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования (п. 3.1 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ); и др.

Кроме того, муниципальное образование, будучи собственником муниципального жилищного фонда, выступает наймодателем в договорах найма жилых помещений (социального, специализированного и т.п.), и, соответственно, располагает сведениями о нанимателях и членах их семей.

Полагаем, что в рамках осуществления данных полномочий органы местного самоуправления поселения обладают достоверной информацией о лицах, проживающих в жилых помещениях на территории поселения. Не исключается также возможность предоставления необходимых сведений о членах семьи, иждивенцах самим заявителем в целях получения испрашиваемой справки.

Учитывая, что выдача гражданам справок о составе семьи прямо не исключена из компетенции органов местного самоуправления, то они вправе самостоятельно решить вопрос об отнесении выдачи таких справок к собственным полномочиям; в случае положительного решения этого вопроса - самостоятельно регламентировать данную деятельность. Данный вывод подтверждается и практикой (смотрите, например, постановление Администрации городского округа муниципальное образование городской округ город Кировск Луганской Народной Республики от 24 мая 2024 г. N 101 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача справок, содержащих сведения о составе семьи или зарегистрированных (проживающих) в жилом помещении/доме лицах, справок о совместном проживании с умершим лицом на день его смерти, составления и заверения актов о фактическом месте проживания, бытовых характеристик граждан, актов о фактическом проживании с умершим лицом на день его смерти" в Администрации городского округа муниципальное образование городской округ город Кировск Луганской Народной Республики"; постановление местной администрации городского округа Прохладный Кабардино-Балкарской Республики от 16 января 2024 г. N 22 "Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Выдача справок о составе семьи"; постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" от 2 июня 2010 г. N 1441 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача справок о составе семьи жителям частных жилых домов и муниципального жилищного фонда" (в ред. от 9 сентября 2024 г.); постановление Администрации городского округа Балашиха Московской области от 4 сентября 2024 г. N 3004-ПА "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача выписки из домовой книги, справок и иных документов"; постановление Администрации муниципального образования Куркинский район Тульской области от 26 марта 2019 г. N 183 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача выписок и справок на основании домовой книги"; постановление Администрации муниципального образования г. Ефремов Ефремовского района Тульской области от 17 мая 2024 г. N 868 "О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования город Ефремов N 2253 от 22.12.2015 г. "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача документов (выписки из похозяйственной книги, из домовой книги, справок с места жительства о регистрации, о наличии подсобного хозяйства, о наличии земельного участка)".

Таким образом, с одной стороны, орган местного самоуправления не обязан выдавать справки о составе семьи, но, с другой стороны, и запрета на выдачу таких справок нет. Поэтому орган местного самоуправления вправе самостоятельно легализовать выдачу подобных справок в целях максимально полного удовлетворения потребностей граждан, основываясь на данных, имеющихся в распоряжении администрации поселения, а также добровольно предоставленных гражданами. Мы не считаем, что подобная деятельность органа местного самоуправления будет противоречить действующему законодательству. Нами не обнаружено ни одного судебного акта, которым данная деятельность признавалась бы незаконной. Полагаем, что неправомерным является истребование таких справок у граждан при оказании им государственных или муниципальных услуг.

Ответ подготовил: Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ Амирова Лариса